(2)　広域的対応の現状と課題

　こうした現況に照らして、従来の市町村を越えた広域的対応が有効と考えられる。その方法としては、広域行政と市町村合併の２つがある。
広域行政は、現在の市町村の枠組みそのものは変えずに一部の事務を複数の市町村が共同して行うものであり、平成11年11月高島郡において設置された広域連合や従来から各地に設置されている一部事務組合を中心に広く実施されている。現在、県内には湖西広域連合と36の一部事務組合があり、すべての市町村はいずれかの構成団体となり、主にごみ処理や消防、病院など住民に直接関わるサービスを提供している。これらの広域連合や一部事務組合の他に、地方開発事業団や協議会制度、介護保険認定審査会など機関の共同設置がそれぞれ活用されている。

　一方、市町村合併は、市町村の枠組みそのものを大きくするもので、明治、昭和の大合併を経て、昭和42年の旧堅田町、旧瀬田町と大津市の合併、昭和43年に行われた旧稲枝町と彦根市の合併を最後に最近では行われていない。
　今後の市町村の広域的対応をどうするかを考えると、広域連合や一部事務組合の形で現に取り組みが進んでいる広域行政と最近では事例がない市町村合併とを同列には論じにくい。広域行政についてはその充実を図ること、市町村合併については、合併の意義や考え方について議論や検討を始めることが課題になる。

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第２　広域行政の展開

１　広域行政の充実に向けて

　本県において、現在、一部事務組合を中心にごみ、消防、病院などの事務の共同処理が広く行われ、一定の成果が上がっているが、より高度化する住民ニーズに応えていくためには、業務の体制の強化・充実が必要である。また、ほぼ同じ構成市町村により事務ごとにいくつもの一部事務組合が設置されている現況では、事務の合理化、効率化の観点から地域の総合的な一部事務組合として統合化や複合化をしていくことも必要である。

　一部事務組合は、住民にとっては間接的であるがためにその存在や内容がわかりにくく、複数の市町村の共同体ということから責任の所在が不明確となりがちである。また、いくら規模が大きくなっても扱う事務はもともと構成市町村の担うものであるので、新たな権限を得ることはできない。こうした点を改善したのが広域連合である。現在の一部事務組合は可能性があれば、広域連合に発展させる方向も探るべきであろう。

　本県では昨年11月に湖西広域市町村圏事務組合（一部事務組合）が湖西広域連合に移行し、県内で初めて広域連合が設置された。湖西広域連合では全国の他の広域連合と同じように議員、連合長は間接選挙により選出されている。また、現時点では、国や県からの権限委譲はおこなわれていない。今後においては、広域連合の制度を積極的に生かし、分権時代にふさわしい広域行政の推進を図ることが期待される。

　なお、広域連合にしても一部事務組合にしても、議会における審議のほか、各市町村議会での審議や市町村間での連絡調整といったことに相当の時間や労力を要するために迅速・的確な意思決定を行うことが困難で、事業実施等に支障を生じる場合も見受けられる。

２　広域行政と市町村合併の関係

　広域行政は現在の市町村の枠組みを維持したまま必要に応じて事務を広域で共同処理するものであり、市町村の枠組みそのものを大きくしようとする合併に対し、導入が相対的に容易であり、現在ある課題について広域的な対応を図ろうとする場合は、有効な手法である。特に、処理、対応の方向がある程度決まっているときには非常に有効である。
　しかし、これから発生するであろう課題や政策的な取り組みに対しては、対応が難しい。一部事務組合では制度上の担保がない。広域連合では、広域計画に基づき関係市町村に対する勧告を出すことができ、直接選挙制度の導入と併せ積極的に制度を活用すれば、将来の課題に対しても対応が可能となるが、この場合にあっても関係市町村が同意に達することが前提であり、独自の地域政策を形成するには多大の時間とエネルギーを要することになる。

　これから先の行政のあり方や地域の様々な物事を住民の参画のもとに包括的に決定していくためには、広域行政の枠組みの論理では収まりきらない。社会の体制が変わろうとするとき将来の市町村体制が現在のままでよいとは言えない。分権型社会の担い手として、市町村が自らの責任と決定で総合的な行政を展開していく上では、その選択肢として市町村合併が考えられるべきである。 　なお、市町村合併と広域行政はそもそも次元の異なるテーマであり、広域行政の議論を深めれば合併に進展するわけではないとする意見と、直接選挙制度の採用などにより広域連合がさらに進んだものとなれば、合併に移行する可能性があるとする意見の両論があった。

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第３　将来のまちづくりと市町村合併

１　市町村合併に関する基本的な考え方

(1) 市町村合併の意義
　市町村合併の意義は、何よりもまず住民の視点でとらえなければならない。
　住民にとっては、市町村合併を通じて、行政サービスの充実に加え、選択の幅の広い、多様な機能をもつまちの形成を期待することができる。例えば、これまではいずれの市町村においてもひと通りの施設、機能を揃えるというワンセット主義の傾向があったが、より広域の視点から機能分担と地域の個性化が図られ、それらがほどよく調和した地域が作られていくことになる。また、ポテンシャルの高い地域が一体となり新しい勢力圏を形成する場合は、これまでにない魅力と特色が生まれ、地域内外の人々を惹き付けることが可能となる。
　市町村はこうした住民の視点を大切にしながら、地域の総合的な経営主体にふさわしい体制を整えなければならない。市町村合併を通じて、スケールメリットを追求することにより、財政運営の健全性、弾力性を確保するとともに所管組織や担当職員の専門性を確保することができる。すなわち、合併で生まれた人的、財政的余力で行財政能力、政策形成能力を高め、より住民に身近で魅力的な施策を展開することができる。
　国や県主導で進められた明治、昭和の市町村合併と異なり、今回議論されている市町村合併は、市町村や住民の自主性、主体性のもとに進められるものであることから、自らの問題として地域の将来を描きそれを達成するための手段として位置づけられる。その意味では、住民と行政のパートナーシップのもとで将来のまちづくりを論じること自体に意義があると言える。
なお、こうした自主的・主体的合併を促進するために国において合併特例法（市町村の合併の特例に関する法律）等により各種の支援措置がとられているが、合併特例法の期限は平成17年３月となっていることに留意しておかなければならない。

(2)　市町村合併に際し配慮すべき点

　一方、住民にとって、市町村合併により市町村の規模があまり大きくなるとどうしても住民と行政の間に距離ができることにより、住民と行政の結びつきが心理的に薄れたり、周辺部と中心部の地域内格差が生じたりすることがないか、高齢者や障害者など弱者に目が行き届かなくなってしまうのではないかという心配がある。これらの点では、例えば支所・出張所の設置、公共施設等のネットワークの活用、道路網等交通体系の整備に取り組むほか、地域審議会の設置や公共交通の活用なども検討し、それぞれの実情に応じて地域社会の振興を図るべきである。

　また、県内ではコミュニティや比較的小規模な市町村を単位として、活発なまちづくり活動が展開されており、成果を上げている。こうしたいわば狭域の自治の取り組みを市町村合併により失うことのないような手だてが必要である。
　これとも関連して地域のアイデンティティが弱まってしまうのではないか、あるいは、まちの名称の変更により帰属意識、愛着心が薄れるのではないかといった懸念から合併に対し慎重な意見が複数の委員から出された。個性的な市町村や地域文化、アイデンティティをいかに残していくか、十分に考えておかなければならない。

　平成11年に行われた合併特例法の一部改正では、新たに地域審議会制度が設けられた。この制度は、合併後も地域住民の声を施策に反映させ、きめ細かな行政サービスを実現させるために、合併前の市町村の区域を単位として、必要な地域に地域審議会を置くことができるというものである。こうした制度も活用し、行政が地域に密着した問題を住民の参加や住民との協働の下に解決していくための仕組みを作り上げ、良好な地域社会を形成・維持する必要がある。

(3) 本県における合併の類型

　市町村合併の類型については、行政サービスを効率的、効果的に提供するとともに行政権限の拡大を図るという観点から地方自治制度、都市規模による類型を考えることができる。さらに、地域の特性、地域の自立、自治のあり方などの観点から地域特性による類型も想定することができる。なお、いずれの類型にあっても、当然のこととして行政サービスの充実を伴うものである。

＜規模に関する主な意見＞
・　人口規模と財政効率化の観点から考えなければいけない。
・　どの程度の規模が一番いいのかということではなく、住民の行政に対する関心の度合いが基本でないといけない。
・　地方自治体のサービスを全部提供するとすれば３０万人規模だと思うが、そこまでは無理ではないか。市町村が提供すべきミニマムな中核的サービスをどのように想定するか、それを提供できる人口規模はどの程度かを考えるのがよい。
・　１２万５千人から２０万人くらいが望ましい。これは市民の顔が見える範囲でもある。
・　地域の一体性を考えると、２、３万人あたりからまとまってくるのではないか。
・　なお、面積に関して、あまり広くなりすぎるとかえって非効率になることもあり、住民の行政に対する関心が薄れたり、きめ細かい施策が行われなくなる恐れがあるので、市町村合併の類型を考える上で面積は主要な要件であるとする意見と、比較的地形のまとまりがよく交通条件の整った本県においては合併を制約する要件にはならないとする意見の両論があった。

＜地域特性に関する主な意見＞
・　いずれの類型にあってもそれぞれの地域で住民の取り組みをどのように生かしていくかという要素を加味して考える必要がある。
・　琵琶湖との関連が重要である。
・　自然、水を共有して発展してきたことを考えると、流域で一体的に考えるべき。これからの進むべき方向として文化創出のためにはそういうものがよいのではないか。
・　この他、具体的な例として、副県心型、環境都市型、新産業誘致型などの提案があった。

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２　市町村合併パターン

(1) 地域懇話会の議論を踏まえて
　昨年１０月より県内６地域に設置された将来のまちを考える地域懇話会において地域の実情に応じ、それぞれの地域における新たな市町村体制について議論がなされ、本年３月に報告として取りまとめられた。
　各地域懇話会においては圏域の将来像や広域的な課題が示され、それらとも関わって、また生活圏としての結びつきに着目して合併パターンが提案されている。

ア　大津・湖南地域（大津市、志賀町、草津市、守山市、栗東町、中主町、野洲町）

　本地域は、県都を有する県の中枢都市圏であり、人・物・情報が活発に交流し、県内外に発信していく地域である。中でも湖南地域は人口伸び率が高く、人口30万人を超える中核的な都市圏として産業や大学等の集積が図られ、住民や企業が市町の区域を超えて活発に活動している地域である。 　　　地域の将来像として、県全体をリードし、発展に寄与するとともに南湖を囲む求心性のある「自立発展型の都市圏」の形成を掲げている。

　
イ　甲賀地域（石部町、甲西町、水口町、土山町、甲賀町、甲南町、信楽町）

　本地域は、森林が地域全体面積の70％を占める地域であり、大阪と名古屋のほぼ中間に位置し、古くから交通の要衝として栄え、多くの歴史・文化的遺産を有する地域である。人口の増加率も高く、現在、第二名神自動車道の建設が進められ、条件付きで首都機能移転候補地となるなど開発ポテンシャルの高い地域である。
　報告では、地域の将来像として、県長期構想に示された「良好な自然環境と伝統・歴史文化を生かしながら文化と産業が調和した独自の都市形成を進める中で多方面にわたる交流拠点として発展する地域」を掲げている。

　
ウ　東近江地域（近江八幡市、八日市市、安土町、蒲生町、日野町、竜王町、永源寺町、五個荘町、能登川町）　
　
　本地域は、県内最大の平野部を有する地域で、恵まれた自然環境と歴史・文化遺産の宝庫である。ＪＲ、名神、私鉄など交通条件にも恵まれている。本地域では、近江八幡市と八日市市の２つの中心核を有しつつ、東近江行政組合を中心に圏域の一体性が育まれてきた。　
　地域の将来像として、県長期構想では「びわこ空港の整備を新たなステップとして都市機能が向上し、豊かな歴史、文化資源や田園風景が生かされ、県土の飛躍を支える新たな拠点として発展する地域」とされている。　
　なお、合併パターンについては、湖東地域の愛東町、湖東町は八日市市との結びつきが強いことから両町を加えたパターンも提案されている。

　
エ　湖東地域（彦根市､愛東町､湖東町､秦荘町､愛知川町､豊郷町､甲良町､多賀町）　
　
　本地域は、彦根城や多賀大社、湖東三山など歴史文化資源が豊富にあり、琵琶湖と鈴鹿山系に囲まれ、湖東平野が広がる豊かな自然環境に恵まれている。琵琶湖に面しているのは彦根市だけであり、他の町がすべて内陸部という特性もある。本地域の中心市である彦根市の中心地は大きく北に偏り、愛東町、湖東町の生活圏は八日市方面となっている。また、甲良町や愛東町では小規模でも全国的に有名なまちづくりが行われている。　
　報告は、こうした地域特性を生かしながら、一方で広域的連携を図ることにより地域の将来が開かれるとしている。

　
オ　湖北地域（長浜市、山東町、伊吹町、米原町、近江町、浅井町、虎姫町、湖北町、びわ町、高月町、木之本町、余呉町、西浅井町）

本地域は、滋賀県の東北部に位置し、豊かな自然環境に恵まれている。歴史的に東国と北国、畿内を結ぶ要衝の地として発展し、豊かな文化、伝統を培ってきた。住民には「湖北はひとつ」との意識が強い。高齢化率は県平均15.7％に対し20.1％となっており、高齢化の進展した地域である。
地域の将来像は、豊かな歴史文化といった地域資源を活用し、自然との共生をめざすとともに、交通結節機能を生かして交流の舞台づくりを進めていくこととされている。
５つの合併パターン案について検討がなされたが、結論としては具体的な提案はなされていない。なお、湖北地域全体を１市とするパターン案（◆印）が最も望ましいという意見が多数であった。

　

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(2) 市町村合併パターンの提案に当たって

　以上の各地域懇話会の報告を踏まえ、県全域の市町村体制のあり方を考える本懇話会としては市町村合併パターンの提案に際し、次の２点を視点とする。

（1）　すべての市町村の行財政基盤の充実につながり、自立性の高い地方自治体となるとともに、県全体として均衡ある発展が期待できるパターンとする。
　分権型社会において基礎的自治体である市町村は地域の課題を総合的、包括的に解決できる能力が求められており、自立性の高い地方自治体をめざすべきである。自立とは、第１でも述べたが、（1）基幹的なサービス提供、（2）政策形成能力、（3）健全な財政力という側面からとらえるべきであり、比較的まとまった規模での新たな自治体の形成が考えられるべきである。
　同時に、県全体の均衡ある発展をめざす観点から、特定の地域が時代の流れから取り残されて次世代のまちづくりに支障が生じることがなく、かつ過度の集中により県内で著しい不均衡が生じることがないような、すべての市町村に関わる合併パターンとする。

（2）　分権型社会のスタートに当たり、全県的に住民や市町村が合併に関する具体的な議論を始められるよう、住民の生活圏のまとまりに配慮しつつ大括りの組合せで構成する。

　平成12年４月より地方分権一括法が施行され、分権型社会がスタートする。この時期に合併に関する具体的議論を行うことは今後のわがまちのあり方を問うことであり、その意味では住民と市町村が自己決定の能力を磨く機会とも言える。本懇話会としては、生活圏のまとまりにも配慮しつつ、あえて大括りのパターンを提案し、地域での議論（反論も含めて）が全県的に始まることを期待したい。
　議論の進展に応じてより細分化したパターンが生み出されていくことも十分に想定できる。

(3) 市町村合併パターンの提案

　大津湖南地域については、地域懇話会が提案したうちの段階的な合併は有力なプランと考えられる。また、他県における事例等から市町村合併にはかなりのエネルギーを要すると言われている。こうしたことから大津・志賀地域と湖南地域の２つにまとまり、それぞれが都市圏を形成するパターンを提案する。

　甲賀地域と湖西地域については、その周辺地域との結びつきの観点でいくつかの組合せも想定されるが、「甲賀はひとつ」「高島はひとつ」という住民感情や従来からの広域行政の展開が住民に及ぼしてきた地域の一体性に着目して、それぞれの地域がひとつにまとまるパターンを提案する。

　東近江地域を中心とする地域については、まず、愛東町・湖東町を八日市市およびその周辺地域と一体的地域を形成するものと位置づけた上で、具体的議論の容易さも考慮し、近江八幡市と八日市市の２つの都市を核に流域ごとにまとまり、それぞれが自立した都市圏を形成するパターンを提案する。

　湖東地域については、彦根市を中心に愛東町、湖東町を除く愛知郡、犬上郡がひとつにまとまる15万人程度の都市を形成するパターンを提案する。なお、米原町については、湖北地域全体の交通の要衝、広域的なまちづくりの要として重要な位置を占め、従来からの広域行政（坂田郡広域行政組合）の展開が住民に及ぼしてきた地域の一体性や、郡としてのまとまりに着目するが、住民の生活圏の観点からは、湖東地域との連携も考えられる。

　湖北地域については、地域全体の中で長浜市が中心性を有しており、地域懇話会報告にも示されているように「湖北はひとつ」という住民意識を踏まえ、湖北地域の１市12町がまとまり、全体として自立性の高い都市が形成されるパターンをあえて提案し、議論の深まりを期待する。
　より細分化したパターンを提案すべきであるとの意見もあった。

以上を表に示すと次のとおりである。

　このパターンを含めて、今後の議論の幅を広げるためにも複数のパターンを提案すべきであるとの意見があった。
　 本懇話会としては、全県的なパターンは上記に示すものであると整理した上で、この他の考えを以下に示しておく。　
　
○　東近江地域について
　「近江八幡市を含むＪＲ沿線市町」と「八日市市を含む内陸部市町」の２つの都市を形成するパターンも考えられる。　
○　湖東地域について　
　地域懇話会報告のパターン案にあるように米原町を含めた湖東ブロックの合併パターン案も考えられる。　
○ 湖北地域について　
　「湖北１市１２町による１市の形成」の他にも現実的な選択肢を議論するためのパターンが複数あってもよい。当該地域懇話会の議論では、郡のまとまりを前提とした組み合わせも検討されたことから、それぞれの地域の中心核をベースに新たな都市を形成するパターンも考えられる。　
○　全県域について　
　各地域懇話会の報告によると、「中主町・野洲町」や「石部町・甲西町」といった隣接２町のまとまりをはじめ、比較的小規模なまとまりによる都市の形成も議論されている。市町村合併特例法の期限が平成17年３月31日であることを考慮し、それぞれの地域において比較的小規模な都市の形成も議論されるよう、県においてパターンが提案されることを期待する。 　

　なお、以上の提案は、本懇話会の立場からの提案であり、各地域懇話会での議論の成果と同じく、今後の議論の素材の一つであることを改めて付言しておきたい。　

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第４　市町村・県に期待する役割

　本懇話会は、市町村合併や広域行政についての住民を交えた議論が活性化し、主体的な判断のもとに可能なところから実現に向けて着手されることを願う。
　こうした取り組みの成否は住民の熱意と議会、行政のリーダーシップにかかっており、当事者たる市町村と広域的団体として連絡調整にあたる県は重要な役割を担う。
　懇話会としては、特に次のような役割を期待したい。

□　住民への積極的な情報提供−市町村・県が共に担うべき役割−

　将来のまちがいかにあるべきかを真剣に考える気運を醸成し、住民の主体的な議論をおこしていくためには、市町村、県とも、市町村合併や広域行政に関する多角的な情報を積極的に提供することが期待される。
　その際には、住民が容易にイメージできるような具体的な情報が必要である。また、財政基盤の脆弱性など厳しい現実に関する情報なども出さなければ的確な判断には結びつかないと思われる。 　　また、そうした情報をもとに議論を深めるための場づくりを行うことが期待される。 なお、合併の合意を得る上で住民投票など直接民意を問う方式が考えられてもよいとの意見があった。

□　市町村の役割

　そのほか、市町村には、分権型社会の担い手であることを自覚し、自らの将来像はいかにあるべきかについて、合併の選択肢も含めて住民参画のもとに具体的に検討することが期待される。
　合併後のわがまちの姿を描く際には、保健福祉やごみ処理などの基幹的なサービスの充実のための施策や良好な地域社会を維持・形成していくための方策を示すとともに、併せて公共施設や交通の利便性の検討も行うべきである。地域審議会についてもあらかじめ具体的な組織や権限などについて研究し、活用方策を探っておくのがよい。
　また、住民の意思を代表する議会おいて十分議論を深め、具体的な検討を行うことが極めて重要である。

□　県の役割

　また、県には、市町村に対し合併に伴う財政上の優遇制度などを十分に説明したり、具体的なシミュレーションを行い、提示するなど、必要な助言を行うことが期待される。
　さらに、市町村合併や広域行政の問題に関し市町村とのコミュニケーションを図り、必要な調整を迅速に行うことが期待される。